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供销合作社是国资吗?

供销合作社是国资吗?

刘士余履新的供销合作社是国资吗?

据媒体报道,1月26日下午,刘士余卸任证监会主席后,赴中华全国供销合作总社担任党组副书记。供销合作社是什么性质的组织,其与政府部门之间是什么关系?供销社属于国有企业吗?其法律性质和法律地位如何,管理制度又是怎样的?出于职业习惯,小编做了一点法律研究,整理如下:

 

一、我国尚未出台关于供销合作社的法律和行政法规

 

2015年3月23日,中共中央、国务院发布《关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发[2015]11号),其中第十八条规定,为更好发挥供销合作社独特优势和重要作用,必须确立其特定法律地位,抓紧制定供销合作社条例,适时启动供销合作社法立法工作。但是,小编查询发现,截至目前,“供销合作社法”的立法工作也尚未启动。

 

也就是说,截至目前,我国并未出台任何一部界定供销合作社法律地位的法律或行政法规。目前能够作为界定供销合作社法律地位和法律性质依据的文件,主要是国家政策和供销合作社的内部治理文件,主要政策如下:

 

(1)中共中央、国务院于1995年2月27日发布的《关于深化供销合作社改革的决定》(中发[1995]5号);

(2)国务院于1999年1月28日发布的《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》(国发[1999]5号);

(3)国务院于2009年11月17日发布的《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》(国发[2009]40号);

(4)中共中央、国务院于2015年3月23日发布的《关于深化供销合作社综合改革的决定》(中发[2015]11号);

(5)《供销合作社社有资产监督监督管理暂行办法》(供销财字[2004]18号);

(6)《中华全国供销合作总社章程》;

(7)《中华全国供销合作总社办公厅就社属企业事业单位社有资产问题答复云南省供销合作社》(供销厅函法字[2009]25号)。

 

二、社有资产不是国有资产而是归全体社员所有的集体资产

 

《中华人民共和国宪法》第8条规定,农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。

《关于深化供销合作社改革的决定》规定,供销合作社坚持自愿、互利、民主、平等的合作制原则,尊重农民的意愿,坚持自愿联合、互利互惠,实行民主管理、民主监督;农民按照自愿原则加入供销合作社,农民入社自愿、退社自由。

 

前述决定同时规定,供销合作社是农民的合作经济组织,是集体所有制性质;入社农民共同拥有财产,共同享受权益,共同承担责任和义务;供销合作社集体财产不能量化到人,不能分掉。

 

供销合作社实行代表会议制,设立理事会和监事会。理事会和监事会要有一定比例的社员代表参加。领导成员实行民主选举,职工实行招聘合同制,重大决策实行民主协商,经营管理实行民主监督,充分体现民主性。各级供销合作社的日常工作实行理事会主任负责制。

 

各级供销合作社理事会是本社集体财产(包括所属企事业财产)的所有权代表和管理者,拥有对所属企业主要负责人的聘任和解聘权,企业重大经营、投资活动的审批权,企业经营管理的监督检查权,享有财产受益权,但不干预企业的具体业务活动。

 

《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》进一步明确,供销社理事会的主要职能是行使本级社有资产出资人代表职能,监督社有资产保值增值,并按出资额依法享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。

 

根据上述政策规定,供销合作社是农民的合作经济组织,属于集体所有制经济;供销合作社的最终出资人是加入供销合作社的农民社员,供销合作社的财产由全体农民社员共同所有,不能量化到人;供销合作社实行代表会议制度,由社员代表会议民主选举等方式设立理事会,作为社有资产的出资人代表和管理者,享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利。

 

基于上述,供销合作社不是政府部门,也不是由国家或政府出资设立的国有企业;供销合作社的社有资产属于集体性质,与国有资产有明确的不同:一是所有者不同,社有资产归供销合作社全体社员集体所有,国有资产归全体人民所有(即全民所有制);二是所有权的代表不同,社有资产所有权的代表是供销合作社理事会,国有资产所有权的代表是国务院,国务院授权地方各级政府分级管理本级国有资产,国有资产管理部门(国资委)是各级人民政府行使出资人职能的特设机构;三是管理者不同,社有资产由供销合作社理事会负责管理,国有资产由政府及其授权的国资委负责管理。

 

三、下上级供销合作社之间是经济联合关系和业务指导关系,不是直接权属关系

 

《中华全国供销合作总社章程》第二条规定,中国供销合作社分为基层供销合作社,县级、市级、省级供销合作社联合社,中华全国供销合作总社。

 

《关于深化供销合作社改革的决定》第三条规定,“各级供销合作社之间是自下而上的经济联合关系,联合社对成员社负有指导、协调、监督和教育培训人员的责任”。《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》第三条也有类似规定,“各级联合社在经济上独立承担责任,各级联社所办企业在自主经营、自负盈亏的基础上,相互协作,平等竞争”。

 

因此,基于上述,各级供销合作社作为独立民事主体,独立从事经营活动并承担相应的民事责任。上级供销社与下级供销社之间一般为行政上的业务指导关系,有关指导不具有强制力。由于上级供销社对下级供销社的行政指导不具有强制性,因此上级供销社不能对下级供销社(包括下级供销社的理事会)在股权或资产出资等具体经营行为方面下达指令或对资产处置进行决策,下级供销社(及其理事会)对其资产和具体经营行为拥有独立自主权(从出资来源角度,反而下级供销社可能是上级联合社的出资主体)。

 

四、供销社与其所属企业之间的法律关系

 

《关于深化供销合作社改革的决定》第三条规定,“各级供销合作社理事会是本社集体财产(包括所属企事业财产)的所有权代表和管理者,拥有对所属企业主要负责人的聘任和解聘权,企业重大经营、投资活动的审批权,企业经营管理的监督监察权,享有财产受益权,但不干预企业的具体业务活动;各级供销合作社所属企业是独立的企业法人,拥有经营、用工、分配等自主权,实行自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”。

 

因此,各级供销合作社所属企业是由该级供销合作社出资设立,该社属企业与直接出资的供销合作社之间存在之间股权关系。供销合作社理事会对其社属企业行使出资人代表和管理者职能,供销合作社理事会并不是其社属企业的董事会,不能干预企业的具体业务活动。社属企业为独立的企业法人,具有独立的经营权。供销合作社理事会亦不对下属供销合作社之社属企业构成任何控制权。

 

五、供销合作社的管理体制

 

(1)供销合作社的宗旨和目标

 

根据《关于深化供销合作社改革的决定》和《中华全国供销合作总社章程》的规定,供销合作社的宗旨是为农业、农村、农民提供综合服务。供销合作社通过建立和完善农业社会化服务体系,做好为农业、农村、农民服务的工作,不断满足农民生产生活中多方面的实际需要,促进农村经济的发展和农民收入水平的提高。

 

(2)供销合作社的内部管理机制

 

根据《关于深化供销合作社改革的决定》和《中华全国供销合作总社章程》等文件的规定,供销合作社实行代表会议制,各级供销社的代表大会是该级供销合作社的最高权力机构,代表大会通过民主选举产生供销合作社理事会和监事会,由理事会作为作为出资人代表履行出资人职责和管理职责,由监事会监督职责;理事会和监事会向供销合作社代表大会负责和汇报工作。

 

(3)供销合作社的职能和任务

 

根据《关于深化供销合作社改革的决定》和《中华全国供销合作总社章程》等文件的规定,供销合作社作为农民的合作经济组织,首要职能和任务是为农服务;此外,供销合作社又承担国家赋予的某些经济社会任务,包括按照政府授权对重要农业生产资料、农副产品经营进行组织、协调、管理;维护农民的合法权益,向政府反映农民的利益诉求;宣传贯彻党和政府有关农村经济工作的方针政策等。政府依照法律和政策,对供销合作社进行指导、协调、扶持、监督。

 

(4)供销合作社的组织形式及其与政府的关系

 

从供销合作社的法律组织形式来看,供销合作社为具有独立法人主体资格的事业单位法人,各级供销合作社均为独立的法人主体。根据《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》(组通字[2006]33号),中华全国供销合作总社机关为参照公务员法管理的事业单位。

 

根据《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》的规定,根据实际需要,供销合作社可以承担政府委托的任务,并根据政府的授权行使某些职能。但是,供销合作社属于具有独立法人主体资格的民事主体,并不是政府部门。《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》还规定,政府可以依法法律和政策,对供销合作社进行指导、协调、扶持和监督。

 

六、供销社还将一直存在下去?

 

在我们的印象中,供销合作社是“一大二公”计划经济时代的产物,似乎与当前的经济体制和改革趋势不符,随着改革的深入和市场经济的发展,供销合作社在我国经济活动中的存在感也越来越弱,那么供销合作社是否有必要继续存在下去呢?

 

笔者查询发现,前些年存在地方政府(国资委或开发区管理机构)发文将供销社资产、人员划划归地方政府或国企的情形,为此,中华全国供销总社专门与地方政府沟通,解释国家政策,维持了基层供销合作社的现行隶属关系,并在其官网发文明确,“任何单位和个人不能随意改变供销合作社隶属关系”。

 

对此,国务院也有回应。2009年《国务院关于加快供销合作社改革发展的若干意见》规定,各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表,任何部门和单位不得随意侵占、平调其财产,不得随意改变供销合作社及其所属企事业单位的隶属关系,保持供销合作社组织体系的完整性。各级政府根据实际需要,积极创造条件,将可以由供销合作社承担的任务和职能委托或赋予供销合作社。此外,中共中央、国务院于2015年3月23日发布《关于深化供销合作社综合改革的决定》,强调“必须通过深化改革,进一步激发内生动力和发展活力,在发展现代农业、促进农业致富、繁荣城乡经济中更好发挥独特优势,担当更大责任”。

 

从上述政策来看,供销合作社还将继续存在下去。笔者分析,可能的原因包括:各级供销合作社的社有资产多为农业物资公司,保持了完整的组织体系和健全的全国网络,其在贯彻中央三农政策方面拥有独特优势;此外,从战略角度,供销合作社在国家安全也能发挥作用,在特殊时期能够发挥国家的物资动员能力。不过,供销合作社法的立法工作迟迟未启动,维持供销社体系完整并将其发展壮大,是否也有现有体制下既得利益力量在发挥作用呢?

 

综上,供销合作社是农民的合作经济组织,具有独立的法人主体资格;管理和决策上实行代表会议制,充分体现民主性,经济上独立经营自负盈亏;供销合作社可以接受政府授权和委托,承担一定的政府职能,政府可以对合作社进行指导、协调、扶持和监督;供销合作社还将继续存在下去。

作者:马盛君 竞天公诚律师事务所律师

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