《新虚假陈述若干规定》修订要点概览（附新旧文本对比）

Harvey Yan   2022-01-23T22:42:02+08:00

内容来源： 天同诉讼圈 2022-01-21

作者：何海锋 陈豪鑫

2022年1月21日，最高人民法院发布《关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（以下简称“《新虚假陈述若干规定》”或“新规”）。这是最高人民法院在时隔近20年后，第一次对《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（法释〔2003〕2号）（以下简称“《若干规定》”或“旧规”）作出修订。近20年间，我国《证券法》经历了两次“大修”和三次“小修”；股票市场穿越了金融危机和股市异动；债券市场经历从无到有，从“刚性兑付”到“市场化处置”。尤其是近年来，证券虚假陈述民事案件显著增加，虚假陈述情形日益复杂，以五洋债案、康美药业案等为代表的证券虚假陈述案件，在行业与学界引发激烈讨论，相关争议问题层出不穷，制度供给不足的问题日益突出。银广夏时代的司法解释，在康美和五洋债时代，面临着新的挑战。司法政策需要在压实证券中介机构“看门人”责任，保护投资者合法权益和促进市场发展等多元选择之间寻找平衡，更需要对股票与债券的区别，相关责任构成要件的完善，责任分配机制的健全等诸多问题作出回应。《新虚假陈述若干规定》正是在这一背景下出台的，其总体工作思路是“立足审判实践，解决实际问题”。

新规内容翔实，凝聚了基本共识，是现有规则和司法判例的最大公约数，中国证券虚假陈述诉讼也将由此进入新规时代。本文系天同《新虚假陈述若干规定》解读文章的开篇，旨在帮助读者快速了解新规的修订要点。欢迎关注天同《新虚假陈述若干规定》系列深度解读文章。

 

一、案件管辖上向发行人住所地集中。（第三条）

对证券虚假陈述案件，法院在确定管辖规则时，通常有多方面的考虑：一是方便当事人参加诉讼，方便法院审理案件；二是管辖法院有审理证券虚假陈述案件的专业能力；三是统一适用裁判规则，确保同案同判。基于这些点考虑，新规结合证券侵权案件的实际特点，确立了如下的管辖规则：

1.原则上不再区分是否起诉发行人，一律由发行人住所地有管辖权的法院管辖。虚假陈述类的案件中，原告在选择被告时可能会排除发行人。此时，按照旧规，案件可由其他被告所在地有管辖权的法院管辖，由此产生诸多管辖权异议争议并可能导致司法资源的浪费和裁判尺度的不统一。而不管是否起诉发行人，法院事实上均要审查发行人的状况。加之统一裁判标准和提高司法效率的考虑，新规确立了一律由发行人住所地有管辖权的法院管辖的规则。

2.代表人诉讼案件仍按照《代表人诉讼规定》确定管辖规则。依据《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》（以下简称“《代表人诉讼规定》”），特别代表人诉讼案件，则由涉诉证券交易场所所在地的法院管辖。

3.高级人民法院可以确定其他辖区内可以审理虚假陈述案件的中级法院。按照旧规，只有以下法院可以审理虚假陈述案件：省、自治区、直辖市人民政府所在的市、计划单列市和经济特区中级人民法院或者专门人民法院。新规考虑到不同地区金融类案件审理能力的差异，扩展了有管辖权法院的范围。高级人民法院可以根据本辖区的实际情况，确定管辖第一审证券虚假陈述侵权民事赔偿案件的其他中级人民法院，报最高人民法院备案。

二、法律适用上纳入区域性股权市场，继续留白银行间债券市场。（第一、三十四条）

区域性股权市场是我国多层次资本市场体系的重要组成部分，新规明确规定，“按照国务院规定设立的区域性股权市场中发生的虚假陈述侵权民事赔偿案件，可以参照适用本规定”，将区域性股权市场纳入调整范围。但新规未明确对全国银行间市场交易商协会是否适用作出规定。长期以来，立法体系、监管体系、交易体系的分割，不同市场上的债券法律性质与法律适用存在争议。其中，银行间市场是我国最大的债券发行和交易市场，但银行间债券是否受《证券法》及相关司法解释的调整一直饱受争议。

1.有相当一部分观点认为银行间债券不应纳入《证券法》及相关司法解释的适用范围。2020年3月11日，中国人民银行、中国证监会有关负责人就银行间债券市场问题答记者问时提出：“根据《通知》精神，银行间债券市场金融债券、非金融企业债务融资工具等品种的发行、交易、登记、托管、结算等，由人民银行及其指定机构依照《中国人民银行法》等制定的现行有关规定管理。”2020年5月14日，（2020）最高法民辖终23号裁决书明确，银行间债券市场属于国家批准设立的证券市场以外的交易市场，不适用《若干规定》。

2.《债券座谈会纪要》统一债券市场的法律适用。2020年7月15日，最高法院印发《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》（以下简称“《债券座谈会纪要》”），明确指出公司债券、企业债、非金融企业债务融资工具“具有还本付息的共同属性”，应当“适用相同的法律标准”。但《债券座谈会纪要》不是司法解释，难以直接作为裁判依据进行援引。

3.新规保留银行间债券市场的法律适用争议。新规制定过程中，有观点认为应该将银行间债券市场明确列入新规的调整范围。新规最终采取了《证券法》的类似表述，将交易场所界定为“证券交易所、国务院批准的其他全国性交易场所”，并未明确写明银行间债券的法律适用问题，为未来法律适用留下空间。

三、明确取消前置程序。（第二条）

2002年1月15日发布的《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》（以下简称“《虚假陈述侵权纠纷通知》”）第二条首次规定了证券虚假陈述的前置程序。《若干规定》第六条又规定，投资人提起虚假陈述证券民事赔偿诉讼，需要提交行政处罚决定或者公告，或者人民法院的刑事裁判文书。这是证券虚假陈述案件前置程序规定的来源，在特殊历史时期，确有一定的意义。

2015年4月15日，最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，第三/（四）规定，“严格执行立案标准。禁止在法律规定之外设定受理条件……”据此，证券虚假陈述案件的前置程序制度开始受到撼动，但因上述规定尚不够明确，实践中，部分法院仍执行前置程序，以不具备前置条件为由不予受理【（2017）京民终544号】，或受理后以不符合受理条件为由裁定驳回起诉【（2020）京03民初6号】。

近年来，证券虚假陈述前置程序的刚性条件开始松动。《债券座谈会纪要》废除了债券虚假陈述纠纷的前置程序。《代表人诉讼规定》废除了普通代表人诉讼案件中的前置程序。《新虚假陈述若干规定》彻底废除了证券虚假陈述案件的前置程序，有力保护了投资者诉权。但通常认为，这类案件中，设置相当的前置条件有利于投资者举证，特别是在虚假陈述类案件中有利于投资者证明虚假陈述行为的“重大性”。最高法院、中国证监会在同步发布的《关于适用<最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定>有关问题的通知》中也指出，取消前置程序后，人民法院要根据辖区内的实际情况，在法律规定的范围内积极开展专家咨询和专业人士担任人民陪审员的探索，确保审理的专业性水平。随着虚假陈述前置程序的取消，《新虚假陈述若干规定》在重大性的认定标准、诉讼时效的起算点等问题也相应作出修改。

四、确定重大性的认定标准，核心是导致相关证券交易价格或者交易量明显变化。（第十条）

虚假陈述的重大性要件是指可能对投资者进行投资决策具有重要影响的虚假陈述行为才具有可赔偿性。依据旧规第6条第1款，只要虚假陈述行为经过行政处罚或刑事裁判，则一般会认定该行为具有重大性。《全国法院民商事审判工作会议纪要》（以下简称“《九民纪要》”）第85条中规定，“在案件审理过程中，对于一方提出的监管部门作出处罚决定的行为不具有重大性的抗辩，人民法院不予支持”。在旧规时代，因前置程序的存在，受诉法院不能将已处罚的虚假陈述行为认定为没有重大性，但当事人可以通过其他途径如行政复议或者行政诉讼等解决。新规时代，如何确定重大性的标准备受关注。

最高人民法院时任民二庭杨临萍庭长在2015年底发表的《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》（以下简称“《若干问题》”）指出：重大性，是指违法行为对投资者决定的可能影响，其主要衡量指标可以通过违法行为对证券交易价格和交易量的影响来判断。

在取消前置程序后，新规延续了《若干问题》确定的重大性认定标准，核心是导致相关证券交易价格或者交易量明显变化。新规从三个层次认定重大性，第一，相关事件如果落入法律、规章、规范性文件规定的范围，则直接援引法律法规的规定进行认定；第二，如果未落入法律法规的范围，则根据“相关证券交易价格或者交易量明显变化”的标准判断；第三，如果落入法律法规的范围，但是被告抗辩行为未导致“相关证券交易价格或者交易量明显变化”，则该行为也不构成重大性。

五、增加预测性信息的安全港规则，保障发行人和上市公司积极适当披露预测性信息。（第六条）

预测性信息的投资决策有用性较高，鼓励发行人和上市公司披露预测性信息，可以更好支持发行定价、投资决策。但是预测性信息存在不确定性，可能提高披露人的诉讼风险。因此，需要预测性信息的安全港规则避免投资人滥诉。实践中，部分法院对此进行了有益的探索。例如，在“中航三鑫”中，深圳中院认定预测性信息是否构成虚假陈述的认定标准为：披露人是否对投资人进行刻意误导，是否作出不确定性的警示性提示。

根据新规，预测性信息与实际经营情况存在重大差异的，不能当然认定发行人实施虚假陈述。除非存在以下三种情形：一是信息披露文件未对影响该预测实现的重要因素进行充分风险提示的；二是预测性信息所依据的基本假设、选用的会计政策等编制基础明显不合理的；三是预测性信息所依据的前提发生重大变化时，未及时履行更正义务的。

六、完善虚假陈述实施日和揭露日的认定规则。（第七、八条）

1.新规对积极的虚假陈述和消极的虚假陈述的实施日作出区分认定。虚假陈述实施日，是指作出虚假陈述（积极的作为）或发生虚假陈述之日（消极的沉默）。新规明确了实施日的确定规则：一方面，对于积极作为的虚假陈述，信息披露义务人在证券交易场所的网站或者符合监管部门规定条件的媒体上公告发布具有虚假陈述内容的信息披露文件，以披露日为实施日；通过召开业绩说明会、接受新闻媒体采访等方式实施虚假陈述的，以该虚假陈述的内容在具有全国性影响的媒体上首次公布之日为实施日。另一方面，对于消极沉默的虚假陈述，以应当披露相关信息期限届满后的第一个交易日为实施日。

2.新规扩充揭露媒体的范围，同时辅以公开市场的反应为判断标准，并明确了推定的揭露日情形和多个虚假陈述行为揭露日的认定规则。除全国性影响的报刊、电台、电视台或监管部门网站、交易场所网站外，新规将全国性影响的主要门户网站、行业知名的自媒体作为揭露媒体，扩充了媒体的范围。这些媒体对虚假陈述的公开揭露虽不足成为投资人判断股票价值的根据，但具备了足够的警示作用。媒体报道的警示强度，还可以从市场的反应加以判断。因此，新规规定人民法院应当根据公开交易市场对相关信息的反应等证据，判断投资者是否知悉了虚假陈述。

新规规定了两种推定的揭露日：一是监管部门以涉嫌信息披露违法为由对信息披露义务人立案调查的信息公开之日；二是证券交易场所等自律管理组织因虚假陈述对信息披露义务人等责任主体采取自律管理措施的信息公布之日。

对于多个虚假陈述行为，新规规定，虚假陈述呈连续状态的，以首次被公开揭露并为证券市场知悉之日为揭露日；多个相互独立的虚假陈述的，分别认定其揭露日。

七、严格区分交易因果关系和损失因果关系，但将交易因果关系与重大性列在一起。（第十一、十二、三十一条）

证券虚假侵权责任的因果关系包括交易因果关系与损失因果关系：交易因果关系是指证券投资者买入证券的行为与信息披露有关，即投资者作出投资决策是信赖信息披露文件的；损失因果关系则是要确定虚假陈述行为应当对多大范围的损失负责，去除虚假陈述以外的其他原因所导致的损失。相比旧规笼统规定因果关系，新规严格区分了交易因果关系和损失因果关系。

1.就交易因果关系，新规区分了诱多和诱空情形，增加抗辩事由。因诱空型虚假陈述较为少见，旧规均以诱多型虚假陈述案件为模型设计规则，新规则区分了诱多和诱空两种情形。新规延续了欺诈市场理论的思路，只要新规设定的有关基础事实得到证明，就可以推定存在因果关系。

此外，新规还增加了几项因果关系抗辩事由。例如，原告在交易时知道或应当知道存在虚假陈述，或者虚假陈述已经被证券市场广泛知悉；原告的交易行为是受到虚假陈述实施后发生的上市公司的收购、重大资产重组等其他重大事件的影响；原告的交易行为构成内幕交易、操纵证券市场等证券违法行为。

2.就损失因果关系，新规将其纳入“损失认定”部分，扩展了损失因果关系的阻却事由的认定范围。依据新规，被告能够举证证明原告的损失部分或全部是由他人操纵市场、证券市场的风险、证券市场对特定事件的过度反应、上市公司内外部经营环境等其他因素所导致的，对其关于相应减轻或者免除责任的抗辩，人民法院应当予以支持。

3.新规第三部分将重大性及交易因果关系列在一起，虽然在表述上仍然是独立的，但二者分属于侵权责任的侵权行为和因果关系两大构成要件，从亲缘关系角度似乎应当作出区分，从而避免以重大性替代因果关系的证明。

八、确定内部人过错认定规则，正反两方面确立抗辩事由。（第十四、十五条）

内部人是指发行人的董事、监事、高级管理人员和其他直接责任人员，新规明确了内部人过错的认定标准，从正反两方面确立了抗辩的事由。

1.董监高过错的认定依据。新规规定，法院应根据其董监高工作岗位和职责、在信息披露资料的形成和发布等活动中所起的作用、取得和了解相关信息的渠道、为核验相关信息所采取的措施等实际情况审查认定其过错。

2.董监高无过错抗辩的成立情形。董监高依照证券法第八十二条第四款的规定，无法保证证券发行文件和定期报告内容的真实性、准确性、完整性或者有异议的，以书面方式发表附具体理由的意见并依法披露的，人民法院可以认定其主观上没有过错。

3.董监高无过错抗辩的不成立情形。对于前述抗辩，董监高在审议、审核信息披露文件时投赞成票，其无过错抗辩不成立。董监高仅以其不从事日常经营管理、无相关职业背景和专业知识、相信发行人或管理层提供的资料、相信证券服务机构出具的专业意见等理由主张其没有过错的，抗辩不成立。

九、特别规定独立董事的抗辩事由，避免独立董事“动辄得咎”。（第十六条）

康美药业案中，一审法院判决内部人独立董事在5%～10%的范围承担连带清偿责任，引发了行业对内部人特别是独立董事责任边界的热议。《新虚假陈述若干规定》回应了这一关切。

1.独立董事过错的认定依据。一是法律、监管部门制定的规章和规范性文件以及公司章程的要求；二是在虚假陈述被揭露后是否督促发行人整改及整改的效果。

2.独立董事的无过错抗辩情形。除了同样适用董监高的无过错抗辩事由外，独立董事的特殊抗辩事由还包括：（1）在签署相关信息披露文件之前，对不属于自身专业领域的相关具体问题，借助会计、法律等专门职业的帮助仍然未能发现问题的；（2）在揭露日或更正日之前，发现虚假陈述后及时向发行人提出异议并监督整改或者向证券交易场所、监管部门书面报告的；（3）在独立意见中对虚假陈述事项发表保留意见、反对意见或者无法表示意见并说明具体理由的，但在审议、审核相关文件时投赞成票的除外；（4）因发行人拒绝、阻碍其履行职责，导致无法对相关信息披露文件是否存在虚假陈述作出判断，及时向证券交易场所、监管部门书面报告等。

十、明确承销保荐机构、证券服务机构的过错认定依据，细化无过错抗辩事由。（第十七、十八、十九条）

1.过错认定的依据和证据。新规明确保荐机构、承销机构等机构过错认定的依据包括法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件、行业执业规范；明确证据范围为尽职调查工作底稿、尽职调查报告、内部审核意见等。证券服务机构过错认定的依据是法律、行政法规、监管部门制定的规章和规范性文件，参考行业执业规范规定的工作范围和程序要求等内容，具体到会计师事务所则包括执业准则、规则；证据范围包括核查、验证工作底稿等。

2.根据是否有专业意见支持明确承销保荐机构的无过错抗辩事由。对信息披露文件中没有证券服务机构专业意见支持的重要内容，经过审慎尽职调查和独立判断，有合理理由相信该部分内容与真实情况相符；对信息披露文件中证券服务机构出具专业意见的重要内容，经过审慎核查和必要的调查、复核，有合理理由排除了职业怀疑并形成合理信赖。

3.根据工作范围和专业领域明确证券服务机构无过错抗辩事由。对于工作范围和专业领域内的虚假陈述，应当根据前述过错认定的依据，结合相关证据进行无过错抗辩。对于工作范围和专业领域外，依赖其他机构的基础工作或专业意见致使其出具的专业意见存在虚假陈述，能够证明其对所依赖的基础工作或专业意见经过审慎核查和必要的调查、复核，排除了职业怀疑并形成合理信赖的，应当认定其没有过错。

4.会计师事务所的免责抗辩与《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》保持基本一致，略作文字调整。新规明确，《最高人民法院关于审理涉及会计师事务所在审计业务活动中民事侵权赔偿案件的若干规定》中与本规定不一致的，以本规定为准。

十一、未对比例连带责任的争议予以回应，只原则性规定了连带责任人之间的责任分担与追偿问题。（第二十三条）

自“五洋债案”法院开创性地使用比例连带责任规则之后，该规则的适用在证券虚假陈述类的案件中便呈现“星火燎原”之势。实务界和理论界对该规则的评价呈现两级分化，各界观望《新虚假陈述若干规定》是否写入比例连带责任规则，或是以其他规则取代并作出澄清。但是，新规并未写入比例连带责任规则，未对相关争议予以回应。

1.当前，最高法院仍无法突破《证券法》第八十五条与第一百六十三条规定的“中介机构的责任形态为连带责任”。比例连带责任规则是法院探索中介机构的责任与过错相统一的最优方案。《新虚假陈述若干规定》未对相关问题进行任何回应或提供创新性的解决方案。可见，最高法院目前仍无法突破《证券法》第八十五条与第一百六十三条规定的“中介机构的责任形态为连带责任”。

2.比例连带责任规则仍存在较大争议，未来仍可能继续适用。《新虚假陈述若干规定》未写入比例连带责任规则，对比例连带责任规则的争议仍将持续，等待实践和理论的检验。但是在《证券法》未修改的背景下，基于在先的判例，未来法院在审理证券虚假陈述类案件中仍将可能继续适用这一规则。

3.新规对承担连带责任的当事人之间的责任分担与追偿问题作出了原则性的规定，但并不解渴。比例连带责任规则最大的争议是可能造成追偿和执行的混乱，因此，新规对承担连带责任的当事人之间的责任分担与追偿问题进行了原则性的规定，即按照《民法典》第一百七十八条的规定处理——连带责任人的责任份额根据各自责任大小确定；难以确定责任大小的，平均承担责任；实际承担责任超过自己责任份额的连带责任人，有权向其他连带责任人追偿。在“门槛”和“深度”未明确区分的前提下，这一规则对于当前复杂的不同形态的比例责任下的责任分担和追偿问题似乎并不解渴。

十二、完善“追首恶”和“追帮凶”的规则。（第二十、二十一、二十二条）

“追首恶”是近年来司法系统对待资本市场违法违规行为的重要原则。新规对“追首恶”的具体规则进行完善：第一，明确追首恶的范围。旧规仅仅规定了发行人的实际控制人为“首恶”，新规增加了发行人的控股股东这一责任主体，与《证券法》保持一致。第二，明确原告可以起诉请求直接判令相关控股股东、实际控制人赔偿损失。第三，“首恶”组织、指使发行人实施虚假陈述，发行人在承担赔偿责任后可以向其追偿。

新规增加重大资产重组交易对手方和发行人的供应商、客户，以及为发行人提供服务的金融机构等帮助造假者为责任主体。新规并没有明确前述责任主体的责任类型，法院可依据一般侵权法的规则进行裁判，避免比例连带责任所带来的困境。

十三、诉讼时效以揭露日或更正日为起算点，规定集体诉讼中缺席投资者的时效利益。（第三十二、三十三条）

因旧规存在前置程序，因此诉讼时效的起算点均与行政处罚、刑事判决相关联。新规取消前置程序，诉讼时效则以揭露日或更正日为起算点。揭露日与更正日不一致的，以在先的为准。新规还规定，虚假陈述责任人中的一人发生诉讼时效中断效力的事由，应当认定对其他连带责任人也发生诉讼时效中断的效力。

此外，新规规定了集体诉讼中缺席投资者的时效利益。在诉讼时效期间内，部分投资者向人民法院提起人数不确定的普通代表人诉讼的，人民法院应当认定该起诉行为对所有具有同类诉讼请求的权利人发生时效中断的效果。在普通代表人诉讼中，未向人民法院登记权利的投资者，其诉讼时效自权利登记期间届满后重新开始计算。投资者向人民法院登记权利后申请撤回权利登记的，其诉讼时效自撤回权利登记之次日重新开始计算。投资者保护机构依照证券法第九十五条第三款的规定作为代表人参加诉讼后，投资者声明退出诉讼的，其诉讼时效自声明退出之次日起重新开始计算。

附 ：《虚假陈述若干规定》新旧文本对比